Energia elektryczna - ochrona praw konsumenta - raport NIK

Ceny prądu w Polsce dla gospodarstw domowych należą jeszcze do jednych z najniższych w Unii Europejskiej. Jest to spowodowane faktem niepełnego uwolnienia rynku energii.

Wysokość cen energii elektrycznej dla gospodarstw domowych ustala Urząd Regulacji Energetyki. Chociaż w 2008 r. jego Prezes opublikował pierwszy plan liberalizacji rynku to, po 10 latach, ceny energii elektrycznej dla gospodarstw domowych nadal podlegały regulacji. Wymóg ich taryfowania tłumił realną konkurencję na rynku energii. Ceny, skalkulowane na poziomie podstawowych kosztów sprzedaży energii wraz z obsługą tego procesu, nie były impulsem dla spółek energetycznych do walki o nowych klientów. Tracił na tym odbiorca końcowy pozbawiony korzyści płynących z liberalizacji rynku, takich jak dopasowanie oferty handlowej do indywidualnych potrzeb czy poprawa jakości świadczonych usług.

Minister Energii regulowanie cen energii dla gospodarstw domowych tłumaczył brakiem odpowiedniej ochrony jej odbiorców przed drastycznymi podwyżkami po uwolnieniu cen. Z drugiej jednak strony Minister nie wprowadzał żadnych instrumentów,  mających ochronić konsumentów w pierwszej fazie liberalizacji rynku. Brak działań Ministra Energii może spowodować, że Polska nie będzie gotowa na przyjęcie unijnych przepisów, przewidujących całkowitą liberalizację rynku. UE dąży do tego, ale nie ustalono, kiedy to dokładnie nastąpi.

Co prawda już w 2007 r. umożliwiono konsumentom zmianę sprzedawcy energii, ale właśnie  z powodu taryfowania cen i niewielkich różnic w ofercie poszczególnych firm energetycznych, w latach 2007 - 2017 zrobiło to tylko ok. 3,5 proc. klientów.

Ponadto konsumenci borykali się ze zbyt długimi terminami zmiany sprzedawcy, podwójnym fakturowaniem, czy nieterminowym rozliczaniem się z nimi sprzedawców. Jedną z przyczyn takich sytuacji był brak automatyzacji procesu zmiany sprzedawcy, czy obsługi rynku detalicznego, która miała być zapewniona przez Centralny System Wymiany Informacji. W 2016 r. prace nad nim na ponad rok, zdaniem NIK bezzasadnie, wstrzymał Minister Energii.

Dodatkowo wraz z umożliwieniem konsumentom zmiany sprzedawcy energii elektrycznej pojawiły się nowe zagrożenia - nieuczciwi sprzedawcy oraz stosowanie agresywnych metod marketingowych. Zabrakło skoordynowanych działań ze strony administracji rządowej, UOKiK i URE, dlatego oszustwa stały się powszechne. Najczęściej stosowanymi nieuczciwymi praktykami handlowymi były m.in.: podszywanie się przez handlowców pod przedstawicieli dotychczasowego dostawcy energii, nakłanianie odbiorców do zawierania niekorzystnych umów poprzez nie informowanie o niekorzystnych dla konsumentów w nich zapisach. Na przykład dotyczyły one kar umownych o nieuzasadnionej wysokości lub obciążeń za dodatkowe usługi. Jednocześnie stosowano praktyki utrudniające lub uniemożliwiające klientom skuteczne i bezkosztowe odstąpienie od zawartej poza siedzibą przedsiębiorstwa umowy. Występowały również przypadki fałszowania podpisów, czy stosowania groźby odłączenia zasilania. Mimo ogromnej skali nieuczciwych praktyk handlowych Minister Energii nie podjął żadnych działań zapobiegawczych. Nie reagował na docierające do niego sygnały oraz na powszechnie znane fakty o agresywnych i nieuczciwych działaniach sprzedawców. Prezes URE kilkukrotnie zwracał się do niego z propozycjami zmiany prawa, w tym wprowadzenie zakazu sprzedaży w formie bezpośredniej akwizycji. Minister Energii pozostał bierny.

Również Prezes URE, mimo iż zidentyfikował wysokie ryzyko nieuczciwych praktyk handlowych, nie podejmował zdecydowanych działań jako organ koncesyjny i regulator rynku energii. W latach 2014-2017 żadnemu sprzedawcy energii elektrycznej nie została cofnięta koncesja z powodu naruszania praw konsumentów. W tym samym okresie na nieuczciwych sprzedawców nie nałożono żadnej kary pieniężnej.

Współpraca UOKiK i URE w eliminowaniu nieuczciwych sprzedawców była nieskuteczna. Brak było możliwości automatycznego wszczęcia postępowania o cofnięcie koncesji przez Prezesa URE, na skutek wydania decyzji przez Prezesa UOKiK wobec przedsiębiorcy, który nagminnie dopuszczał się praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Nie istniał również mechanizm eliminacji takich przedsiębiorców jako podmiotów występujących o kolejne koncesje na obrót energią.

Prezes UOKiK po przeprowadzanych kontrolach wzorców umów zawieranych z konsumentami przez przedsiębiorstwa energetyczne, wydał dwie decyzje dotyczące stosowania przez spółki praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. W okresie objętym kontrolą do rejestru wzorców umów uznanych za niedozwolone zostało wpisanych 11 stosowanych przez trzy przedsiębiorstwa. Prezes UOKiK nie weryfikował jednak czy klauzule wpisane do rejestru zostały skutecznie wyeliminowane oraz czy nie zostały zastąpione inną, także niedozwoloną treścią.

Ponadto Prezes UOKiK tylko jeden raz skorzystał z uprawnienia do nałożenia kary pieniężnej - była to spółka Polski Prąd i Gaz. Jednak nie nadał decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo wielu sygnałów od konsumentów o nieuczciwych praktykach stosowanych przez przedsiębiorstwo. Zaskarżenie wydanej przez Prezesa UOKiK decyzji do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów powodowało, że przedsiębiorca nadal mógł prowadzić nieuczciwą działalność.

Zdaniem NIK Prezes UOKiK zbyt późno skorzystał z możliwości publikacji komunikatów w telewizji i radiu ostrzegających przed nieuczciwymi sprzedawcami prądu. Zrobił to dopiero w trakcie kontroli NIK.

W żadnym prowadzonym postępowaniu w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów energii elektrycznej, Prezes UOKiK nie skorzystał z uprawnienia podania do publicznej wiadomości informacji, że przedsiębiorca dopuszczał się takich praktyk.

Działania przeciwko nieuczciwym sprzedawcom energii podejmowały same spółki energetyczne. Przeprowadzały kampanie edukujące konsumentów i ostrzegające przed zagrożeniem. Były one kierowane szczególnie do seniorów, którzy najczęściej padali ofiarą oszustów.

Według badań Instytutu Badań Strukturalnych z 2016 r. ponad 12 proc. osób w Polsce dotkniętych było ubóstwem energetycznym, czyli nie mogło sobie pozwolić na zapłacenie za energię. Oznacza to, że blisko 5 mln osób w ok. 1,3 mln gospodarstw domowych nie było w stanie utrzymać komfortowej temperatury w mieszkaniu. Jednak duża część tych osób nie mogła liczyć na dodatek energetyczny, bo jego przyznanie było powiązane z otrzymywaniem dodatku mieszkaniowego, przysługującego  osobom mieszkającym w małych mieszkaniach. Chociaż zdecydowana większość (2/3) osób dotkniętych ubóstwem energetycznym mieszka na wsi, to najwyższe wykorzystanie dodatku energetycznego było w gminach miejskich. Osoby mieszkające na wsi nie otrzymywały dodatku energetycznego, bo nie miały przyznanego dodatku mieszkaniowego ze względu na duży metraż domów. Z roku na rok rósł odsetek gmin, które w ogóle nie wypłacały dodatku na zapłacenie za prąd. W 2014 r. stanowiły one blisko 28 proc. gmin w Polsce, natomiast w 2017 r. (dane za I-III kw. 2017 r.) już ponad 33 proc. 40-70 proc. gmin nie wykorzystywało środków z dotacji na wypłatę dodatków energetycznych dla swoich mieszkańców oraz w ok. 60-70 proc. gmin wartość dotacji była marginalna.

Oprócz błędu w systemie - powiązania dodatku mieszkaniowego z energetycznym - przyczynami niewielkiego wykorzystania dotacji na wypłatę dodatków energetycznych były niskie jego wartości - zaledwie kilkanaście złotych miesięcznie na gospodarstwo domowe - oraz skomplikowany proces jego przyznawania. To odstręczało od skorzystania z tej formy pomocy.

Minister Energii nie analizował skuteczności i wydajności systemu pomocy osobom ubogim energetycznie. Ograniczał się tylko do corocznego zgłaszania zapotrzebowania na utworzenie rezerwy celowej w budżecie państwa na wypłatę dodatku energetycznego. Nie dysponował żadnymi danymi o wysokości i strukturze przyznanej pomocy. Dopiero w 2017 r. podjęto temat opracowania założeń do kompleksowej polityki w związku z występowaniem wysokich stężeń zanieczyszczeń powietrza. Jednym z podjętych problemów miało być ubóstwo energetyczne. Jednak do czasu zakończenia kontroli NIK nie powstał projekt polityki m.in. ds. walki z ubóstwem energetycznym.

Spółkom dystrybucyjnym nie udało się zapewnić odbiorcom końcowym gwarancji nieprzerwanych dostaw energii. Jednym z czynników wpływających na awaryjność sieci i ich wrażliwość na zjawiska atmosferyczne,  jest ich wiek.

Tymczasem gwałtowne zjawiska atmosferyczne narastają z roku na rok i powodują częstsze oraz dłuższe przerwy w dostarczaniu prądu. Szczególnie widoczne było to w 2017 r., kiedy wskaźnik (SAIDI) obrazujący średnią długość przerwy  w dostarczaniu prądu wzrósł  od 39 proc. do 161 proc.  

Z tego tytułu spółki wypłacają  bonifikaty. Jednak niska świadomość praw konsumenta energii elektrycznej powoduje małą liczbę wniosków o bonifikaty w przypadku przekroczenia czasów przerw. Przykładowo przy długotrwałym braku prądu obejmującej łącznie 19,5 tys. odbiorców PGE Dystrybucja, do spółki wpłynęły tylko 702 wnioski o wypłatę bonifikat. W trakcie kontroli NIK wprowadzono przepis znoszący obowiązek składania wniosków. W przypadku niedotrzymania standardów i parametrów jakości prądu bonifikaty mają być wypłacane przez przedsiębiorstwa z urzędu.

URE wymuszał na Operatorach Systemów Dystrybucyjnych zwiększenie niezawodności działania sieci elektroenergetycznych. Spółki dystrybucyjne zaczęły inwestować i modernizować sieci, przez co nieznacznie zmniejszyła się ich awaryjność. Jednak potrzeby inwestycyjne są ogromne. Na lata 2017-2022 pięć największych OSD planowało przeznaczyć na inwestycje nakłady o 34 proc. wyższe niż w latach 2011-2016. NIK zauważa, że bez zwiększania udziału sieci kablowych oraz przyspieszenia  prac nad wdrażaniem inteligentnych sieci elektroenergetycznych, tradycyjne sieci wciąż będą wrażliwe na gwałtowne zjawiska atmosferyczne, a polski odbiorca prądu nadal będzie czekał na wznowienie dostaw prądu zdecydowanie dłużej niż odbiorcy z innych krajów UE.

W inteligentnym systemie energetycznym odbiorcy wyposażeni są w inteligentne liczniki, które na bieżąco komunikują się z systemem centralnym. Pozwala to szybko usuwać  awarie, bo sieć sama reaguje na nieprawidłowości, a czasami  wręcz je przewiduje i im przeciwdziała. Ponadto takie sieci pozwalają korzystać z rozwiązań sprzyjających oszczędzaniu energii. Dzięki inteligentnym sieciom elektroenergetycznym i taryfie dynamicznej konsument sam zarządza zużyciem prądu - decyduje kiedy  go pobiera więcej, a kiedy mniej. Ponadto rachunki wystawiane są nie na podstawie prognoz tylko faktycznego zużycia energii.

Niestety inwestycje, prowadzone w latach 2014-2017, mające przekształcić sieci dystrybucyjne w inteligentne sieci nie były zaawansowane. Pięciu największych dystrybutorów prądu  do końca 2018 r.  zaplanowało zainstalowanie inteligentnych liczników u zaledwie 8,4 proc. gospodarstw domowych. Najbardziej zaawansowana była Energa-Operator, której 26 proc.  odbiorców końcowych miało zainstalowanych inteligentne systemy pomiarowe. Przygotowany, już po kontroli NIK, przez Ministerstwo Energii projekt ustawy zakłada, że do końca 2026 r. 80 proc. liczników energii u odbiorcy końcowego  mają stanowić liczniki inteligentne.

Polska jest spóźniona we  wdrażaniu do prawodawstwa krajowego unijnych przepisów dotyczących inteligentnych sieci. Pomimo upływu ponad ośmiu lat od wejścia w życie dyrektywy, do końca 2017 r. nie wprowadzono strategii wdrożenia inteligentnych sieci elektroenergetycznych i niezbędnych regulacji prawnych. Nie określono zadań i podziału odpowiedzialności poszczególnych uczestników rynku energii oraz harmonogramu wdrożenia sieci. Dodatkowo Minister Energii nie określił jednolitych wiążących dla firm energetycznych  wymagań technicznych inteligentnych liczników oraz dobrych praktyk, które zapewniałyby taki sam standard działania sieci i inteligentnych liczników u poszczególnych spółek na terenie kraju.

Spółki energetyczne zorganizowały efektywny system obsługi konsumentów wykorzystując do tego nowe technologie i kanały komunikacji. Jednak klienci borykali się z nieczytelnymi rachunkami za energię i zbyt długim rozpatrywaniem reklamacji. Spółki nie dotrzymywały 14 dniowego terminu ich załatwiania.

Tymczasem Ministerstwo Energii, pomimo posiadania wiedzy o problemach klientów z odczytywaniem informacji z rachunków, nie podjęło żadnych działań, aby były one bardziej przejrzyste i klarowne. Według badań przeprowadzonych przez Komisję Europejską Polska plasowała się na 25 miejscu pośród krajów UE odnośnie czytelności rachunków za energię elektryczną.

Konsumentom umożliwiono korzystanie z dostępnych środków rozstrzygania sporów. Mogli oni dochodzić swoich praw za pośrednictwem lokalnych i internetowych Biur Obsługi Klienta lub u istniejących w części spółek rzeczników praw konsumentów. Nieusatysfakcjonowani klienci mogli  zgłosić się o pomoc do miejskiego lub powiatowego rzecznika konsumentów, złożyć skargę do URE lub do Koordynatora ds. negocjacji przy Prezesie URE. Jednak pół roku od jego powołania nadal nie zapewniono pełnej funkcjonalności strony internetowej Koordynatora, tak aby można było wnieść i pilotować sprawę on-line, oraz brakowało pracowników  do obsługi Koordynatora. W konsekwencji na koniec 2017 r. tylko niespełna 20 proc. postępowań zostało zakończonych.

NIK podkreśla, że do skutecznego egzekwowania praw konsumenta energii elektrycznej niezbędne jest wprowadzenie dodatkowych rozwiązań prawnych. Konieczne jest przyjęcie uregulowań poprawiających sytuację konsumenta w następujących obszarach: zmiany sprzedawcy energii, ochrony odbiorcy, którego nie stać na energię oraz wdrażania inteligentnych sieci elektroenergetycznych.

Źródło: Najwyższa Izba Kontroli