Europa i smog

Pomimo różnej sytuacji krajów uczestniczących w audycie międzynarodowym, ich mieszkańcy narażeni byli często na negatywne oddziaływanie tych samych substancji występujących w otaczającym powietrzu, tj. pyłów zawieszonych (PM₁₀, PM_2,5), benzo(a)pirenu  oraz dwutlenku azotu (NO₂). Zdecydowanie najwyższe stężenia PM₁₀ w 2016 r. odnotowane zostały w Macedonii, a następnie w Bułgarii oraz niestety w Polsce. Do najważniejszych źródeł zanieczyszczenia powietrza należały: transport, niska emisja (głównie emisja z sektora mieszkaniowego) oraz przemysł.

Nie ma możliwości wskazania „uniwersalnych” rozwiązań, które zapewnią poprawę jakości powietrza bez względu na występujące uwarunkowania (sytuację gospodarczą, warunki geograficzne i meteorologiczne, czy też skalę zanieczyszczenia). Z uwagi na brak stosownej polityki dedykowanej ochronie powietrza, nieokreślenie wskaźników umożliwiających ocenę skuteczności wdrażanych działań naprawczych oraz niewystarczające informacje z systemu monitoringu, ponad połowa uczestników nie była w stanie ocenić skuteczności i efektywności działań podejmowanych na rzecz ochrony powietrza przez władze publiczne. Natomiast pozostali uczestnicy wskazali, że podejmowane działania, przez władze publiczne w ich krajach, były w najlepszym razie tylko częściowo skuteczne.

Ustalone w poszczególnych krajach poziomy informacyjne lub alarmowe dla PM₁₀, służące powiadamianiu obywateli o wysokim (i w konsekwencji stanowiącym zagrożenie dla zdrowia) poziomie tej substancji, znacząco różniły się od siebie. W konsekwencji mieszkańcy poszczególnych krajów byli informowani o tym fakcie przy różnych poziomach stężeń, np. w Polsce lub w Izraelu poziom alarmowy ogłaszany był przy trzykrotnie wyższych stężeniach dobowych PM₁₀ niż w Szwajcarii czy w Holandii.

Z raportów Europejskiej Agencji Środowiska (EAŚ), a także danych prezentowanych przez Światową Organizację Zdrowia (WHO) wynika, że wskutek chorób spowodowanych złą jakością powietrza (uwzględniono oddziaływanie PM_2,5) każdego roku przedwcześnie umiera ponad 400 000 mieszkańców Europy (dane z 41 krajów), a w samych państwach uczestniczących w audycie międzynarodowym liczba ta wynosi 160 000 osób.

W związku z faktem, że zanieczyszczone powietrze stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzkiego 15 Naczelnych Organów Kontroli (NOK) wraz z Europejskim Trybunałem Obrachunkowym (ETO) połączyły siły w ramach wspólnego audytu jakości powietrza w Europie. Uczestnikami projektu były kraje należące do Unii Europejskiej (Bułgaria, Estonia, Hiszpania, Holandia, Polska, Rumunia, Słowacja oraz Węgry), jak i pozostające poza jej strukturami (Albania, Gruzja, Kosowo[2], Izrael, Macedonia, Mołdawia, Szwajcaria). Przedmiotem audytu była ocena skuteczności i efektywności działań służących poprawie jakości powietrza podejmowanych przez władze poszczególnych państw.

Państwa uczestniczące w międzynarodowym audycie dot. powietrza.

Cel wspólnego audytu

Celem wspólnego przedsięwzięcia było poszerzenie wiedzy na temat zanieczyszczenia powietrza i jego wpływu na jakość życia obywateli oraz sposobów wdrażania polityki dotyczącej ochrony powietrza w poszczególnych krajach, a także skuteczności realizowanych w jej ramach działań. Z uwagi na transgraniczny charakter zanieczyszczeń powietrza władze krajowe muszą rozwiązywać ten problem nie tylko na terytorium własnego państwa, ale także współpracować ze sobą w celu osiągnięcia jak najlepszych rezultatów podejmowanych działań naprawczych. Przedmiotowy raport prezentuje wspólne ustalenia wraz z wnioskami i zaleceniami, które zgodnie z intencjami ich autorów, zachęcą władze poszczególnych państw do podjęcia działań zapobiegawczych i naprawczych w kontrolowanym obszarze.

Raport bazuje na audytach krajowych dotyczących jakości powietrza, przeprowadzonych w krajach uczestniczących w projekcie, oraz na działaniach ETO, który przeprowadził swój audyt w sześciu krajach europejskich (Belgia, Bułgaria, Czechy, Niemcy, Polska oraz Włochy), w tym dwóch uczestniczących w projekcie koordynowanym przez NIK i NOK z Holandii.

Ustalenia audytu międzynarodowego

Kraje uczestniczące w audycie międzynarodowym stoją w obliczu znacząco różnych wyzwań związanych z zanieczyszczeniem powietrza (np. pod względem poziomów przekroczeń norm jakości powietrza, systemów zarządzania, wdrażanej polityki ochrony powietrza, jej finansowania oraz monitorowania zanieczyszczeń powietrza). Kontrola międzynarodowa objęła kraje takie jak Estonia, w których jakość powietrza nie przekraczała norm wynikających z prawodawstwa unijnego, ale również takie jak Polska i Bułgaria, wobec których Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł o złamaniu prawa UE w dziedzinie jakości powietrza za przekraczanie obowiązujących norm w sposób ciągły.

Pomimo odmiennej sytuacji geograficznej i gospodarczej krajów uczestniczących w audycie międzynarodowym, ich mieszkańcy narażeni byli często na negatywne oddziaływanie tych samych substancji występujących w otaczającym powietrzu. Niemniej jednak skala zanieczyszczenia powietrza była zróżnicowana.

Największym problemem dla jakości powietrza w tych krajach były wysokie stężenia pyłów zawieszonych (PM₁₀ i PM_2,5) oraz dwutlenku azotu (NO₂). Zdecydowanie najwyższe stężenia PM₁₀ w 2016 r. odnotowane zostały w Macedonii (Tetovo - 293 dni z przekroczonymi stężeniami dobowymi na poziomie 50 µg/m³ oraz stężenie roczne 97,3 µg/m³), a następnie w Bułgarii (Widyń - 166 dni i 61,1 µg/m³ w skali roku) oraz w Polsce (Kraków - 164 dni i 56,7 µg/m³ w skali roku).

Wysokie stężenia NO₂ najczęściej występowały w miastach z dużym natężeniem ruchu samochodowego. Najwyższe roczne stężenie tej substancji w 2016 r. (wg bazy danych EAŚ) odnotowano w Londynie (89,1 μg/m³), podczas gdy w krajach uczestniczących w audycie międzynarodowym w okresie tym nie przekroczono poziomu 60 μg/m³ (poziom dopuszczalny w UE wynosi 40 μg/m³).

Niektóre kraje (jak Polska, Słowacja, Węgry, Bułgaria) miały również trudności z dotrzymaniem, obowiązującego w UE, poziomu docelowego dla benzo(a)pirenu, przy czym większość państw objętych audytem nie dysponowała danymi o stężeniach tych substancji lub kompletność tych danych była niska. Trzeba jednak wskazać, że spośród tych krajów, które posiadały dane w tym zakresie, absolutnie rekordowymi poziomami stężeń B(a)P charakteryzowała się Polska. Maksymalny poziom tej substancji w 2016 r. odnotowano w Nowej Rudzie (17,65 ng/m³ w skali roku), podczas gdy kolejna najwyższa wartość wystąpiła w Bułgarii (Montana - 3,79 ng/m³ w skali roku). Natomiast, ustalony w UE, poziom docelowy dla tej substancji wynosi 1 ng/m³, a wg WHO stężenia benzo(a)pirenu nie powinny przekraczać 0,12 ng/m³.

Poniższe grafiki przedstawiają dane o stężeniach PM₁₀ i NO₂ dla wybranych miast z państw uczestniczących w audycie międzynarodowym w podziale na kraje UE zobligowane do współpracy z EAŚ oraz te, które pozostają poza strukturami UE.

Jakość powietrza w zakresie PM₁₀ w wybranych miastach z krajów objętych audytem międzynarodowym (2016 r.)

Jakość powietrza w zakresie NO₂ w wybranych miastach z krajów objętych audytem międzynarodowym (2016 r.)

Ciekawych informacji dostarcza analiza danych o źródłach zanieczyszczenia powietrza w krajach uczestniczących w audycie międzynarodowym.

Do najważniejszych źródeł zanieczyszczenia powietrza należały: transport, przemysł oraz niska emisja (głównie emisja z sektora mieszkaniowego). Aż 10 spośród 15 krajów uczestniczących (67%) wskazało transport wśród czynników, które w największym stopniu wpływają na jakość powietrza. Ponadto siedem krajów wśród tych czynników wymieniło niską emisję.

Z danych tych można wyciągnąć dwa podstawowe wnioski. Po pierwsze - najwyższe stężenia pyłów zawieszonych występują w krajach, na obszarze których jakość powietrza kształtowana jest przede wszystkim poprzez emisję ze źródeł komunalno-bytowych. Poza Polską, niska emisja stanowi najistotniejsze w źródło zanieczyszczeń w sześciu krajach objętych audytem, tj. Bułgarii, Kosowie, Macedonii, Rumunii, Słowacji i na Węgrzech). Zatem, znaczącą poprawę jakości powietrza w tych krajach będzie można osiągnąć przede wszystkim poprzez ograniczenie poziomu niskiej emisji, co powinno stanowić priorytet w planowanych i realizowanych działaniach naprawczych.

Po drugie - po wyeliminowaniu problemu niskiej emisji w Polsce, która obecnie stanowi główną przyczynę niedostatecznej jakości powietrza w kraju, kolejnym wyzwaniem w zakresie poprawy jakości powietrza będzie redukcja emisji z sektora transportowego. Warto podkreślić, że WHO sklasyfikowało emisje z silników Diesla jako rakotwórcze, co oznacza, że ich ograniczenie jest szczególnie ważne dla zdrowia. Dlatego też coraz więcej krajów europejskich tworzy na obszarach miejskich tzw. strefy ograniczonej emisji komunikacyjnej (LEZ - ang. Low Emission Zone) w celu ograniczenia zanieczyszczeń powietrza emitowanych przez transport samochodowy. Strefy takie funkcjonują w wybranych miastach Austrii, Belgii, Czech, Danii, Finlandii, Francji, Grecji, Niemiec, Norwegii, Portugalii, Szwecji, Wielkiej Brytanii i Włoch, a z krajów uczestniczących w audycie międzynarodowym w Holandii i Hiszpanii oraz (poza Europą) w Izraelu.

Źródła zanieczyszczenia powietrza w krajach uczestniczących w audycie międzynarodowym

Ustalenia audytu wskazują, że skala i rodzaj problemów związanych z zanieczyszczeniem powietrza w poszczególnych państwach są bardzo zróżnicowane, m.in. z uwagi na sytuację gospodarczą, czy też ich położenie geograficzne i powierzchnię. W konsekwencji nie ma możliwości wskazania „jedynie słusznej drogi” czy też „złotego środka”, które zapewnią poprawę jakości powietrza bez względu na okoliczności zewnętrzne. Działania takie powinny być ustalane indywidualnie, biorąc pod uwagę specyfikę poszczególnych regionów.

Ustalenia kontroli krajowej w zakresie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami (P/17/078), z której raport opublikowany został we wrześniu 2018 r., wskazują m.in., że skuteczne zarządzanie procesem poprawy jakości powietrza na danym obszarze wymaga - oprócz sprawnie funkcjonującego systemu monitoringu zanieczyszczeń - właściwego opracowania planów ochrony powietrza, które wyznaczają środki w celu osiągnięcia wartości normatywnych dla poszczególnych substancji. W tym celu niezbędne jest przynajmniej:

• przeprowadzenie inwentaryzacji najważniejszych źródeł emisji w celu zgromadzenia odpowiednich (wiarygodnych i kompletnych) danych umożliwiających określenie wielkości z tych źródeł,
• określenie jednolitej metodyki wielkości emisji poszczególnych substancji dla danego rodzaju źródeł,
• uwzględnienia w budowie takich planów wpływu lokalnych warunków meteorologicznych i geograficznych na możliwość rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń powietrza,
• przeprowadzenie modelowania matematycznego (z wykorzystaniem powyższych danych), które umożliwi wyznaczenie rodzajów i skali działań naprawczych prowadzących do takiej redukcji wielkości emisji z danych źródeł, która umożliwi osiągnięcie - w założonej perspektywie czasowej - wymaganej jakości powietrza,
• ustanowienie spójnego systemu monitorowania rezultatów podejmowanych działań naprawczych, a w szczególności określenia zasad obliczania efektów ekologicznych.

Wyniki kontroli międzynarodowej wskazują, że większość krajów aktualnie nie jest przygotowana do wykonania zadań w powyższy sposób. Wiele z krajów uczestniczących w audycie znajduje się na początku drogi, która ma prowadzić do poprawy jakości powietrza i nie dysponuje danymi umożliwiającymi adekwatne zaplanowanie działań naprawczych i skuteczne zarządzanie procesem ich wdrażania. Dlatego też najważniejsze ustalenia raportu skoncentrowano na poniższych zagadnieniach.

Osiem NOK, po przeprowadzonych działaniach audytowych, nie potrafiło odpowiedzieć na pytanie o skuteczność i efektywność działań podejmowanych na rzecz ochrony powietrza przez władze publiczne. Wśród głównych przyczyn tego stanu należy wskazać: brak stosownej polityki dedykowanej ochronie powietrza, nieokreślenie wskaźników umożliwiających ocenę skuteczności wdrażanych działań naprawczych oraz niewystarczające informacje z systemu monitoringu. Pozostałe siedem NOK uczestniczących w audycie międzynarodowym wskazało, że podejmowane działania, przez władze publiczne w ich krajach, były w najlepszym razie tylko częściowo skuteczne.

Władze publiczne poszczególnych państw objętych audytem nie nadały wystarczającego priorytetu problemowi zanieczyszczenia powietrza, uwzględniającego w szczególności negatywne konsekwencje tego stanu dla zdrowia ludzkiego. Pomimo różnic między krajami uczestniczącymi, wyniki audytu wskazują, że (z wyjątkiem Estonii) rządy krajów uczestniczących nie podjęły wystarczających działań w celu poprawy jakości powietrza.

Pomimo istniejących różnic w poszczególnych państwach, kontrole krajowe wykazały wspólne problemy w zakresie zapewnienia dobrej jakości powietrza:

• Większość krajów uczestniczących nie spełniała krajowych i / lub międzynarodowych norm jakości powietrza i nadal przekraczała wartości normatywne dla poszczególnych substancji. Mimo zauważalnej redukcji emisji w ostatnich latach państwa członkowskie UE objęte audytem (z wyjątkiem Estonii) wciąż w pełni nie spełniają obowiązujących norm. To samo dotyczy krajów uczestniczących spoza UE;
• Nie wszystkie kraje przyjęły politykę na rzecz poprawy jakości powietrza, obejmującą wyznaczenie celów oraz sposobów ich osiągnięcia. Brak takiego narzędzia powoduje, że nie istnieją wskaźniki pozwalające ocenić czy podejmowane działania są skuteczne;
• W dziewięciu państwach uczestniczących w projekcie kontrole krajowe wykazały, że istnieją problemy z koordynacją działań na rzecz jakości powietrza pomiędzy podmiotami publicznymi działającymi na różnych szczeblach, np. lokalnym i centralnym. Brak właściwego współdziałania może skutkować brakiem systematyczności w podejściu do rozwiązywania problemów związanych z jakością powietrza;
• Władze krajowe pięciu państw uczestniczących w audycie miały ograniczone informacje na temat poniesionych wydatków na sfinansowanie działań służących poprawie jakości powietrza. W rezultacie nie ma pewności czy środki publiczne są wydatkowane w pełni efektywnie;
• Monitoring jakości powietrza w praktyce nie istniał lub nie działał prawidłowo w pięciu państwach objętych kontrolą, ale łącznie w dziewięciu z nich organy kontroli wykazały, że istnieją mniejsze lub większe problemy z jego funkcjonowaniem. W rezultacie władze, co najmniej ośmiu uczestniczących w projekcie państw, nie miały wiarygodnych lub pełnych danych na temat zanieczyszczenia powietrza, co może skutkować brakiem podjęcia adekwatnych działań;
• Kontrole krajowe w ośmiu państwach wykazały, że informacje na temat jakości powietrza były przekazywane do wiadomości publicznej niezwłocznie, tj. w czasie rzeczywistym. Dane były dostępne poprzez strony internetowe, portale elektroniczne i aplikacje na telefony komórkowe. Istniała jednak różnorodność zakresu udostępnianych danych, tj. od bardzo szczegółowej do bardzo ogólnikowych lub wręcz niekompletnych.

W raporcie zwrócono uwagę, że prawo unijne nie reguluje szczegółowo kwestii powiadamiania obywateli o przekroczeniu poziomów informacyjnych/alarmowych dla pyłu PM_10, lecz pozostawia to w gestii rozwiązań krajowych. Rozwiązania te jednak znacząco różniły się od siebie. W konsekwencji mieszkańcy poszczególnych krajów, w sytuacji występowania dużego zanieczyszczenia PM₁₀,byli informowani o tym fakcie przy różnych poziomach stężeń. Przykładowo w Polsce, czy w Izraelu poziom alarmowy dla PM₁₀ ogłaszany jest przy stężeniu dobowym wynoszącym co najmniej 300 µg/m³, podczas gdy w Szwajcarii lub Holandii poziom ten jest trzykrotnie niższy.

Poziomy informacyjne / alarmowe dla PM₁₀ obowiązujące w krajach objętych audytem międzynarodowym

Władze poszczególnych państw uczestniczących w projekcie stosowały rozwiązania, które w raporcie wskazano jako dobre praktyki, tj. w szczególności:

• Władze w Bułgarii w zakresie emisji liniowej podjęły m.in. decyzje o modernizacji transportu publicznego poprzez zastąpienie starych pojazdów pojazdami ekologicznymi (certyfikat 5 i 6 EURO) oraz o rozbudowie tego sytemu w stolicy tego kraju poprzez budowę trzeciej linii metra (metro w Sofii ma 35% udział w transporcie krajowym - oszacowano, że jego wykorzystanie przez niemal 400 tys. pasażerów dziennie prowadzi do ograniczenia emisji gazów silników spalinowych o ok. 90,5 tys. ton rocznie). W zakresie ograniczenia emisji ze źródeł powierzchniowych wykorzystywany jest gaz ziemny do ogrzewania budynków użyteczności publicznej i gospodarstw domowych, a także instalowane są filtry na kominach budynków;
• Władze Gruzji promują wykorzystanie samochodów elektrycznych oferując różne formy ulg podatkowych. Pojazdy elektryczne zostały zwolnione m.in. z podatku importowego oraz opłat parkingowych;
• W Izraelu stosowane są słoneczne podgrzewacze wody (SWH), które są opłacalnym sposobem wytwarzania ciepłej wody do użytku domowego. Izrael był jednym z pierwszych krajów, które zatwierdziły stosowanie SWH. Obecnie 85% gospodarstw domowych w tym kraju używa SWH. Ich wykorzystanie zmniejszyło roczne zużycie energii w skali kraju o 8%, ograniczając w ten sposób zanieczyszczenie powietrza z produkcji energii elektrycznej;
• W Rumunii wprowadzono program mający na celu stymulowanie wymiany samochodów osobowych niespełniających obecnych norm zanieczyszczeń na nowe, zgodne z normami emisyjnymi (Euro 6);
• Na Węgrzech uruchomiono program rządowy mający na celu poprawę efektywności energetycznej poprzez modernizację budynków przemysłowych i mieszkalnych. Wsparcie jest dostępne w formie ulg lub dotacji, które mogą być stosowane do izolacji termicznej, wymiany drzwi, modernizacji systemów grzewczych (np. wymiana kotłów) i instalacji systemów odzyskiwania energii odnawialnej. Modernizacja i izolowanie budynków zmniejsza poziom zanieczyszczenia powietrza spowodowanego ogrzewaniem i tworzy miejsca pracy w branży budowlanej.

W wyniku audytu międzynarodowego sformułowano następujące rekomendacje:

• przygotowanie i zrealizowanie planów o charakterze strategicznym odnoszących się do działań na rzecz poprawy jakości powietrza,
• wprowadzenie do istniejących planów na rzecz ochrony powietrza mechanizmów ewaluacyjnych pozwalających na badanie skuteczności realizowanych działań,
• zapewnienie koordynacji pomiędzy instytucjami państwowymi realizującymi politykę na rzecz ochrony powietrza,
• utrzymywanie sprawnego monitoringu jakości powietrza umożliwiającego posiadanie pełnych i wiarygodnych danych na temat jakości powietrza,
• zapewnienie rzetelnych danych do planowania działań naprawczych na rzecz ochrony powietrza oraz prowadzenie pełnej analizy kosztów i korzyści procesu naprawczego,
• zwiększenie świadomości społecznej w zakresie problematyki niedostatecznej jakości powietrza.

[1] Angielski był językiem roboczym uczestników projektu i raport został opublikowany w tym języku.

[2] Użycie tej nazwy nie ma wpływu na stanowiska w sprawie statusu i jest zgodne z rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ 1244/1999 oraz opinią Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie deklaracji niepodległości Kosowa.

Źródło: Najwyższa Izba Kontroli